Svårigheter att hantera nya utmaningar
Knappast någon har undgått diskussionen om vem som har ansvaret för en bristande beredskap, för tillkortakommanden inom äldrevården eller senfärdigheten i att erbjuda tester för att effektivare kunna möta Covid 19-pandemins samhällskonsekvenser. Frågan om ansvar förutsätter att vi har ett system där utkrävande av ansvar fungerar. Har inte utförande myndighet eller organisation förutsättningar (legala, kompetensmässiga, organisatoriska/strukturella eller finansiella) att utföra det uppdrag, den strategi eller det ansvar som påläggs dem kommer frågan om ansvarsutkrävande i ett annat ljus.
Den alltmer växande samhällskomplexiteten skapar allt större anpassningsbehov av vårt institutionella system. Även i ”normala tider”. Vi har de senaste decennierna sett hur nya gränsöverskridande utmaningar, som Tsunami-katastrofen, flyktingvågen 2015, bränderna i Västmanland, men även en ökande gängkriminalitet, klimatkrisen, växande utanförskap, fysisk och mental ohälsa m.m. inte tydligt inordnas i gängse institutionella ramar. Ansvaret blir otydligt likaså styrningen. För delat ansvar är ingens ansvar, som det heter.
När kartan inte stämmer överens med verkligheten behöver kartan ritas om.
Den politiska debatten i Sverige går i princip alltid ut på att antingen förslå mer skattemedel eller att förtydliga lagar för att hantera nya och växande utmaningar. Man utgår då ifrån att vår institutionella struktur är ändamålsenlig för att lösa uppgiften och i de fall inte institutionerna ensamma klarar av uppgiften, de kan samarbeta för att klara av den. Som Tillitsdelegationen mycket målande uttrycker det: ”Våra regerande politiker ser sig själva som gäster vid makten”. Eller, som Olof Palme en gång uttryckte det, den efterträdande regeringen ”kommer till ett dukat bord”, även om han då inte primärt avsåg de institutionella förutsättningarna. Våra politiker utgår alltför ofta från att komplexa frågor kan lösas inom befintliga paradigm, när vi istället behöver utom-paradigmatiska ansatser för att resurseffektivt kunna hantera gränsöverskridande utmaningar. Att åstadkomma genomgripande institutionella reformer för att förbättra ändamålsenligheten och effektiviteten i samhällsstrukturen har dock visat sig bli allt svårare.
Ligger lösningen i mer myndighetssamverkan?
Om vi har så svårt att förändra vår institutionella struktur, ligger då lösningen i frivillig myndighetssamverkan? Statskontorets rapport från 2017 om ’Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel’ visar på fler framgångsrika myndighetssamverkansprojekt. Verksam.se, Min Pension och Statens Servicecenter är några lyckade exempel på frivillig samverkan som lyfts fram. Samtidigt pekar rapporten på en rad hinder. Nyttan med samarbete, enligt Generaldirektör Ann-Christin Nykvist, ställs i varje enskilt fall i kontrast mot den egna organisationens utmaningar och prioriteringar. I många fall försvåras myndighetssamverkan av lagar, regler och rutiner, i andra av interna kulturer. Ofta är svårigheten att finna en gemensam finansiering ett hinder. Rent generellt efterlyser myndigheterna en större förståelse, stöd och intresse hos regeringen och politiker för behovet av samverkan med andra myndigheter och organisationer. Osäkerhet över mål, medel och konsekvenser är andra hämmande faktorer för myndigheters samverkan likaså att myndigheters frihetsgrader begränsas av direkta och indirekta förväntningar på en rationell verksamhet på basis av allt snävare definierade uppdrag.
Vi vill på detta ställe påpeka att det långt ifrån endast är våra myndigheter som har utmaningar med gränsöverskridande samarbeten. Samma svårigheter finns inom alla samhällssektorer, privata som offentliga. Likaväl finns många goda exempel där aktörer gått samman och utvecklar nya samarbetsformer för att lösa utmaningar som inte ryms inom en paradigm. Bra exempel på gränsöverskridande samverkan sprids dessvärre alltför sällan. Och även om de sprids replikeras de än mer sällan, av mycket samma skäl som ovan angivits för myndighetssamverkan.
Ett nationellt Center of Governance
Detta är bakgrunden till vårt initiativ att, kopplat till initiativet om en svensk School of Governance, starta ett fristående nationellt kunskapscenter för komplexa, gränsöverskridande utmaningar. Ett Stockholm Center of Governance som på alla nivåer, inklusive vår mediala bevakning, verkar för att vi blir bättre på att förstå och hantera komplexiteten i de utmaningar vi ställs inför.
Vi kan inte ställa krav på att våra offentliga verksamheter skall bli innovativa och omforma sig själva som inom den privata sektorn. Alltför många hinder finns för det. Däremot kan vi ställa krav på att den offentliga sektorn ökar sin förmåga att inhämta kunskap och omsätta lärdomar från bra exempel i Sverige och internationellt. Och på basis av denna kunskap kunna påverka sina huvudmän för att skapa förutsättningar för att kunna utveckla och anpassa nya lösningar. Gärna i samverkan med andra. Även våra politiker behöver bli bättre på att förstå komplexiteten i nya utmaningar och våra institutioners begränsningar i att hantera dem. Det är ingen framkomlig väg att hävda att man tagit sitt politiska ansvar genom att utfärda direktiv eller öka de ekonomiska anslagen om man inte förstår att de strukturella och organisatoriska förutsättningarna inte är givna och att konsekvenserna för genomförandet behöver analyseras.
Att förutsätta att ett direktiv, en strategi eller en rekommendation förstås, prioriteras upp och omsätts i alla efterföljande led utan att ha klarlagt de organisatoriska och institutionella förutsättningarna härför är i högsta grad en brist på governance. Att utfärda nya regler och lagar, yrka på ännu mer skattemedel, eller ställa nya förväntningar på organisationer som har svårt att klara av de uppgifter de är ålagda utan att ha en förståelse för frågornas komplexitet och följekonsekvenser är också en brist på governance - som kan står oss mycket dyrt.
Sverige har länge haft stor fördel av att ha en effektiv och ojävig offentlig sektor. Och i det stora hela är den fortfarande det. Men vi ser samtidigt att många utmaningar blir alltmer komplexa, allt mer ödesdigra och allt svårare att lösa inom givna paradigmer. Därför behöver vi ett nationellt kompetenscenter som samlar, sprider och omsätter kunskap och erfarenheter från både vårt eget land och andra i om hur vi bäst skall hantera nya, gränsöverskridande, komplexa samhällsutmaningar.